Az elmúlt hónapokban kísérlet történt arra, hogy a Biztosítási Szemle számaiban folyamatosan tájékoztassuk az érdeklődő olvasókat azokról a készülő közösségi jogszabályokról, amelyek az európai - és ezen keresztül értelemszerűen a magyarországi - biztosítási piacot érintik. Szükség lehet ugyanakkor ezeknek az anyagoknak az olvasásához azokra az ismeretekre, amelyek az Unió döntéshozatali mechanizmusához kapcsolódnak. Jelen írás ezeknek az alapismereteknek a rövid összefoglalását tűzte ki célul maga elé. Az összefoglaló már csak terjedelmi okból sem vállalkozhat az Unió intézményi rendszerének teljes körű ismertetésére, a cél sokkal inkább a biztosítási piacot érintő vonatkozások vázlatos bemutatása.

Az Európai Unió a közel 50 éves fennállása alatt jelentős változásokon ment keresztül. Létrehozta a közös európai pénzt, az eurót, komoly erőfeszítéseket tett, hogy megvalósuljon az egységes belső piac, ahol szabadon mozoghat az áru, a szolgáltatás, a munkaerő és a tőke. Időközben a közösség tagországainak száma hatról 25-re nőtt, és a közeljövőben további bővítés várható.1 Az Európai Unió a világ egyik vezető gazdasági erőközpontjává vált2, ugyanakkor a közösséget alkotó államok együttműködése jelentősen különbözik a nagy versenytársétól, az Amerika Egyesült Állomoktól. Nem föderatív alapon szerveződnek a tagállamok, mint az USA esetében, de nem is egyszerűen a kormányok együttműködéséről van szó, mint az ENSZ-nél. Az Európai Uniót alkotó tagországok továbbra is szuverén nemzetek, ugyanakkor döntési jogkörük egy részét átadják az uniós intézményeknek, így a jogszabályok közösségi szinten, a demokratikus alapelveket figyelembe véve születnek.Éppen a fentiekből adódik a közösségi döntéshozatal azon sajátossága, amely a minél szélesebb körű konzultációra és transzparenciára helyezi a hangsúlyt. Könnyen belátható ugyanis, hogy a tagországok szívesebben alávetik magukat egy közösségi döntés végrehajtásának, ha a döntéshozatali eljárás során mindvégig meg tudják jeleníteni sajátos nemzeti érdekeiket. A rendszer negatív hozadéka ugyanakkor a túlburjánzó bürokrácia és nehézkes döntéshozatal, amivel gyakran vádolják a közösség intézményeit - tegyük hozzá, nem minden alap nélkül -, de ami éppen a konzultáció, és érdekegyeztetés tiszteletreméltó alapelvének egyenes következménye.

Az Európai Unió három legfontosabb intézményeAz Európai Unió három, legfontosabb döntéshozó szerve az Európai Unió Tanácsa, az Európai Parlament és az Európai Bizottság.

Az Európai Parlament (Parlament) tagjait3 közvetlen módon választják, és az európai polgárokat reprezentálja. A nemzetenként delegált képviselők száma a tagországok lakossági arányaihoz igazodik. A havonkénti plenáris ülést Strasbourg-ban tartják, míg a bizottsági és egyéb ülések Brüsszelben vannak. Mint ahogyan az közismert, a Parlament tagjai nem országok szerint tömörülnek, hanem politikai pártfrakciókba. A Parlament három fő feladata:- az Európai Unió Tanácsával megosztottan gyakorolja a törvényalkotási jogosítványokat,- demokratikus felügyeletet gyakorol az Unió intézményei felett,- a Tanáccsal közösen felügyeli a közösség költségvetését.

Maga a parlamenti munka két fázisba szerveződik:- A plenáris ülések előkészítése, amelyet a Parlament szakbizottságai végeznek. A szakbizottságok feladata, hogy megvitassák a Bizottság által beterjesztett jogszabályjavaslatokat és előkészítsék a parlamenti állásfoglalást. A Parlamenten belül ún. raportőri rendszer működik, így hívják azt a képviselőt, aki felel az adott témáért, és elkészíti azt a jelentést, amely alapján a Parlament szavaz a kérdésről. A biztosítási piac szempontjából a következő szakbizottságok bírnak kiemelt jelentőséggel: Gazdasági és Pénzügyek (ECON), Foglalkoztatás és Szociális Ügyek (EMPL), Belső Piac és Fogyasztóvédelem (IMCO), Jogi Ügyek (JURI).- Maga a plenáris ülés, ahol a tényleges döntéshozatal történik szavazással.

Az Európai Unió Tanácsa (Tanács), amely az egyes nemzetállamok kormányait reprezentálja, és amely a közösség legfontosabb döntéshozó szerve. Nem állandó összetételű szervezetről van szó. Ülésein a tagállamok adott témakörben illetékes miniszterei vesznek részt. A fentiekből értelemszerűen következik, hogy ezen testület feladata mindenekelőtt a nemzetállamok érdekeinek megjelenítése a közösségen belül. A Tanács munkája technikailag az alábbi rendszerben szerveződik:- Brüsszelben minden tagállam rendelkezik egy állandó képviselettel, amelynek vezetőjét tekinthetjük az adott tagállam uniós nagykövetének. A nagykövetek hetente üléseznek az Állandó Képviselők Bizottságában4, amelyet „Coreper”-nek neveznek. Ez a testület készíti elő a Tanács üléseit5. - Az elnökség6 félévenként rotációs rendszerben változik. Az adott félévben az elnökséget ellátó országnak döntő szerepe van az aktuális témák kiválasztásában, illetőleg a politikai kompromisszumok összehozásában.- A Tanács munkáját a Főtitkárság segíti. A Tanácson belül a döntések szavazással születnek meg, ahol az egyes országok szavazati súlya alapelvként a népességszámhoz igazodik, a konkrét súlyok kialakítása során azonban politikai alku is szerepet játszik7. Az adott téma függvénye, hogy a javaslat elfogadásához egyszerű többség, minősített többség8 vagy egyhangú egyetértés szükséges. Az esetek döntő többségében minősített többség dönt. Érdemes ugyanakkor megemlíteni, hogy a konkrét szavazási procedúra meglehetősen ritka a Tanácsban. A döntéseket többnyire gondosan megfogalmazott kompromisszumos javaslatok mentén hozzák, amelyeket minden tag támogatni tud.

Az Európai Bizottság (Bizottság), az Európai Unió „kormánya”, mellyel szemben elvárás, hogy tagjai teljes mértékben függetlenek legyenek nemzetük kormánytól, és csak a közösség általános érdekeit szem előtt tartva tevékenykedjenek9. Döntéshozatali szerepe lényeges korlátozottabb, mint az egyes nemzetállamok kormánya esetében. A Bizottság munkáját a Főtitkárság támogatja, ahol több mint 20 000 munkatárs dolgozik.

A fenti intézményi háromszögön túl az Unió szakmai munkáját több szakbizottság is segíti, melyeknek tagjai jellemzően a tagországok illetékes minisztériumainak, illetőleg központi jegybankjainak képviselői közül kerülnek ki. A biztosítási területet az alábbi szakbizottságok munkája érinti:

  • Gazdasági és Pénzügyi Bizottság (EFC), amely tanácsadó testületként a Tanács munkáját segíti. Figyelemmel kíséri egyebek között a közösség gazdasági és pénzügyi helyzetét, az euró árfolyamát stb.
  • Pénzügyi Szolgáltatások Bizottsága (FSC), szintén a Tanács munkájához nyújt szakmai segítséget a pénzügyi szolgáltató szektort érintő stratégiai kérdések meghatározásánál.
  • Számviteli Szabályozás Bizottsága (ARC), amely értelemszerűen a számviteli szabályozás kérdéseiben illetékes.
  • Pénzügyi Konglomerátumok Bizottsága (FCC) 2003 óta működik, és munkájának középpontjában a pénzügyi konglomerátumok prudenciális követelményrendszere áll.
  • Lámfalussy Bizottságok (a biztosítási piac esetében ez a CEIOPS), melyről a későbbiekben még szó lesz.

A jogalkotási folyamat

Az uniós jogszabályok négy változatát ismerjük.

  • rendeletek (regulations) Œ a nemzeti fórumok közbeiktatása nélkül kötelezőek minden tagállamra
  • irányelvek (directives) Œ szintén kötelezőek, de az egyes nemzeteknek azt át kell ültetniük a nemzeti jogrendszerbe
  • határozatok (decisions) Œ csak a témakörben érintett országokra / vállatokra nézve kötelező jellegűek
  • ajánlások, véleményezések (recommendations, opinions) Œ nem kötelező

Maga a jogalkotási folyamat minden esetben hasonló módon indul. A Bizottság alapos (és hosszadalmas) előkészítés után benyújtja a jogszabályjavaslatot. Szakértői egyeztetések után a Tanács a javaslatot elfogadja, elveti vagy módosítja (minősített többséggel vagy egyhangú szavazással, ez az adott téma függvénye). A jogalkotási procedúra alábbiakban ismertetett típusai között a lényegi különbség az, hogyan oszlik meg a döntési jogkör a Tanács, a Bizottság és a Parlament között. Esete válogatja, hogy a végső döntéshez mi szükséges a Parlamenttől: véleményezés vagy jóváhagyás10.

A kérdés tehát minden esetben az, hogy az induló bizottsági jogszabályjavaslatnak, amely az általános európai érdekek figyelembevételével fogalmazódik meg, a nemzetállamokat képviselő Tanács, és az európai állampolgárokat képviselő Európai Parlament zöld utat ad-e vagy sem. Amennyiben irányelvről van szó, akkor a jogalkotási folyamat a tagállamok szintjén fejeződik be11.(Az egyes eljárások könnyebb érthetősége kedvéért az összeállítás végén ábrán is megtalálható a döntési mechanizmusok ismertetése.)

  • jóváhagyási eljárás Œ Ennek során a Tanács köteles kikérni a Parlament jóváhagyását bizonyos jelentős lépések megtételét megelőzően (pl. nemzetközi egyezmények, új tagok felvétele stb.). A Parlament a javaslatot elfogadhatja vagy elvetheti, módosító javaslatokkal azonban nem élhet.
  • konzultációs eljárás ŒEbben az esetben is a Parlament jogosítványai meglehetősen korlátozottak. Az érdemi konzultáció a Tanács és a Bizottság között történik, a végső döntést azonban a Tanács hozza meg. A Tanács ugyan köteles konzultálni az adott kérdésben a Parlamenttel is, a Parlament javasolhat módosításokat, a Tanács azonban nem köteles azokat figyelembe venni a végső döntés kialakításakor.
  • együttműködési eljárás Œ Itt már erősebbek a parlamenti jogosítványok, és megjelenik a második olvasat lehetősége is. Mivel a javaslat parlamenti elvetése esetén a Tanács egyhangú szavazata szükséges - ami gyakorlatilag blokkolhatja a javaslatot - a Parlament az adott jogszabály elfogadását ha megakadályozni nem is tudja, de képes azt megnehezíteni. A Parlament ritkán alkalmazza ezt a lehetőséget, jellemző módon inkább módosításokat csatol az eredeti javaslathoz. Amennyiben a Parlament módosítással él, célszerű maga mögött tudni a Bizottság egyetértését, ellenkező esetben a Bizottság elvetheti a javaslatot, ami viszont a Tanácstól egyhangú szavazást igényelne. Ez a helyzet pedig lényegében ugyancsak blokkolhatja a javaslatot.
  • közös döntési eljárás ŒA döntés joga egyenlő arányban oszlik meg a Tanács és a Parlament között. Tehát amennyiben végképp nem sikerül kompromisszumos megoldást találni a két testület között, akár a Tanács, akár a Parlament egymaga is képes arra, hogy megakadályozza az adott jogszabály megszületését. Az eljárás magában foglalja az első-, második- és harmadik olvasat lehetőségét. A biztosítási piacot érintő szabályok döntő többségben közös döntési eljárás során kerülnek elfogadásra.

A pénzügyi szolgáltató szféra12 esetében a fenti mechanizmust az ún. Lámfalussy-féle négyszintű bizottsági eljárás13 egészíti ki. A döntési mechanizmus első szintjén (Tanács és Parlament) csak az alapelveket tartalmazó keretjogszabály megalkotása történik, míg a második szinten az EIOPS áll szabályozási kompetenciákkal a részletes szabályok kidolgozása vonatkozásában. Munkáját a nemzeti szakfelügyeletek képviselőiből álló CEIOPS segíti. Ennek a munkamegosztásnak a lényege az, hogy elkerüljék, az első szint a szükségesnél mélyebben foglalkozzon a technikai részletekkel. A pénzügyi piac fejlettsége ugyanis már nem igényel politikai döntéseket, sokkal inkább szakszerű, technikai megközelítést.

A fentiekből könnyen belátható, hogy a jogszabályalkotás konkrét folyamata súlyok és ellensúlyok kényes rendszerére épül, ahol a jogalkotás minden szakaszában a rendszer igyekszik ütköztetni az általános európai érdekeket, az egyes nemzetállamok partikuláris érdekeivel, továbbá módot nyújt arra, hogy a döntés által érintett felek (iparágak képviselői, civil szervezetek stb.) artikulálni tudják sajátos részérdekeit.

Az európai közösség hivatalos gondolkodásmódjára egyébként általánosságban jellemző a megegyezés lehetőségének folyamatos keresése, olyan kompromisszumos megoldás megtalálása, amelyet valamennyi tagország komolyabb presztízsveszteség nélkül el tud fogadni. A biztosítási szakma lobbitevékenysége az Európai UnióbanA lobbitevékenységet a közgondolkodás hajlamos kapcsolatba hozni az átláthatóság hiányával és a korrupcióval. Célszerű azonban inkább úgy közelíteni a lobbitevékenység felé, mint ami hidat épít a közösségi intézmények és az uniós állampolgárok közé, professzionális kommunikációs technikákat kínálva igyekszik kitölteni az űrt az állami és a privát szféra szürke zónájában. A lobbitevékenység elsődleges célja, hogy az adott szakma hozzájusson a működését érintő információkhoz, illetőleg eljuttassa üzenetét azokhoz a politikusokhoz és döntéshozókhoz, akik az adott területet befolyásoló jogszabályokat meghozzák. Ez a döntéshozók számára is lehetővé teszi a szakmailag megalapozottabb döntések meghozatalát, hiszen a lobbisták felhívhatják a figyelmet olyan szakmai szempontokra, amelyeket elsősorban az adott terület művelői ismerhetnek.

Magyarország két évvel ezelőtti uniós csatlakozása két vonatkozásban is meghatározó módon érintette a hazai biztosítási piacot.

  • Lehetővé tette a letelepedés nélküli szolgáltatás nyújtást, amit az uniós zsargon határon átnyúló szolgáltatásnak nevez.
  • A pénzügyi szférát érintő közjogi szabályok ma már lényegében Brüsszelben születnek, amelyek közvetlenül vagy a nemzeti fórumok beiktatása nélkül kerülnek át a hazai jogrendszerbe.

A fentiekből adódóan a hazai biztosítási szakmának ma már legalább olyan mértékben (ha ugyan nem jobban) kell a brüsszeli eseményekre koncentrálni, mint a magyarországi jogalkotási fejleményekre.

A magyar magánbiztosítási piac az európai jogalkotásba elsősorban az európai biztosítók közös szervezetén, a brüsszeli székhelyű CEA14-n keresztül kapcsolódik. A CEA munkatársai rendszeres kapcsolatot tartanak fent a Parlament képviselőivel, a Bizottság illetékes igazgatóságaival, valamint a Tanáccsal. Mivel a Bizottság kizárólagos joga a jogszabályi kezdeményezés, amely javaslatok közül a Tanács egyhangú szavazással választja ki azokat, amelyek zöld utat kapnak, a CEA lobbitevékenységét elsősorban a Bizottságra koncentrálja.

Szükséges ugyanakkor azt is tudni, hogy a lobbizás nem csak a piaci oldalról érintett szereplők érdeke, hanem legalább annyira a döntéshozóké is. Különösen igaz ez a Bizottság esetében, ahol a döntéshozatal előkészítésével foglalkozó tisztviselők rendkívüli módon túlterheltek, így munkájuk megfelelő végzéséhez, a megalapozott döntés-előkészítéshez szükségük van külső segítségre, a lobbistákkal fenntartott folyamatos párbeszédre. Ennek feltétele természetesen az, hogy a lobbisták betartsák azokat az írott és íratlan szabályokat, amelyeknek célja az, hogy a vonatkozó tevékenységet minél átláthatóbbá tegyék15. A CEA célja, hogy a közösség döntéshozói felé az európai biztosítási piac szakmai érdekeit megfelelő és hatékony módon képviselje. Az érdekképviseletet részben a saját apparátusán keresztül, részben pedig az egyes tagországok nemzeti szövetségein16 keresztül látja el. Ennek oka elsősorban az Európai Unió komplex döntéshozatali mechanizmusában keresendő, amely során a közösségi intézmények, a tagországok, civil szervezetek és érdekcsoportok közötti interakció révén születnek meg az uniós jogszabályok. Ebből adódón kiemelt jelentőségű annak megértése, hogy melyik szereplő illetékes az éppen aktuális, biztosítási piacot érintő szabályozás meghozatal során, és az adott szervezet milyen struktúrában működik.

Az iparági lobbi célok kialakítása során külön feladat az egyes nemzeti szövetségek és nemzeti piacok között egy olyan konszenzus kialakítása az adott kérdésben, amelyet az európai szövetség képviselni tud az Európai Unió döntéshozó szervei felé. Az egyes nemzetállamok sokszor eltérő háttere és prioritásai ellenére, többnyire sikerül az európai biztosítási szakma általános érdekeit összeegyeztetve közös platformot kialakítani. A konkrét, szakmai érvekkel alátámasztott álláspontok kialakítása a CEA szakmai tagozataiban17 történik.

Amennyiben eddig még nem sikerült volna meggyőzni az olvasót arról, hogy milyen bonyolult eligazodni Brüsszel intézményi rengetegében, az előző ábra jól szemlélteti azt a szervezeti labirintust, amelyben a biztosítási szakmának meg kell találnia az utat a döntéshozókhoz.

További érdekképviseleti- és szakmai szervezetek Brüsszelben

És még mindig nem értünk az intézményi struktúra végére.

Korábban utalás történt arra, hogy az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusában jelenetős szerepet szánnak az érdekeltekkel történő folyamatos egyeztetésnek, a lehető legszélesebb körben történő konzultációnak. Témánk szempontjából tehát távolról sem érdektelen, hogy a CEA mellett, milyen egyéb, iparági és civil szervezetekkel találkozhatunk a brüsszeli porondon a pénzügyi szféra vonatkozásában.

Az biztosítási szakmát képviselő szervezetek:

  • Association des Assureurs Cooperaties et Mutualistes Europeens (ACME) - Az európai, egyesületi és szövetkezeti formában működő biztosítótársaságokat képviselő szövetség 23 ország 50 biztosítóját tömöríti.
  • Association International des Societes D'Assurance Mutuelle (AISAM) - A szövetség az egyesületi formában működő biztosítók érdekképviseleti szerve, tagjai azonban nem csak európai cégek, hanem a világ több országából érkeztek. A szövetség képviselői megfigyelőként a CEA munkájában is részt vesznek.
  • European Financial Services Round Table (EFR) - Az európai pénzügyi szolgáltatásokat reprezentáló kerekasztal 2001-ben alakult, bankokat és biztosítókat tömörít. Célja a nagy, pénzügyi szolgáltató csoportok érdekeinek megjelenítése az európai politikában.
  • The Chief Financial Officers (CFO) Forum - Európai biztosítótársaságok vezetőinek magas szintű konzultációs fóruma, amely 2002-ben alakult. Céljuk a szabályozási környezet hatásainak elemzése, valamint a befektetők számára nagyobb átláthatóság biztosítása.
  • European Federation of Insurance Intermediaries (BIPAR) - Az európai biztosításközvetítőket képviselő szervezet.
  • European Financial Reporting Asvisory Group (EFRAG) - A szervezet 2001-ben alakult és a pénzügyi beszámolók kapcsán érintett feleket képviseli. A CEA az egyik alapító tag.
  • European Services Forum (ESF) - Az európai szolgáltatási szektort reprezentáló szervezet, célja a szolgáltatások teljes liberalizációja. A fórumban 20 iparági szektor képviselteti magát.
  • Pension Forum - A Nyugdíj Fórum 2001-ben kezdte el működését egy európai bizottsági döntés nyomán. Közösségi szintű tanácsadó szervezet, melyben kormányzati szakértők, szociális partnerek és egyéb szervezetek képviselői vesznek részt. Feladata a Bizottság munkájának segítése a kiegészítő nyugdíjrendszerek vonatkozásában.

Partner területek képviselői és fogyasztói szervezetek

  • Union des Industries de la Communaute Europeenne (UNICE) - Az európai munkáltatók szövetsége. 1958-ban alakult és 38 tagot számlál, a tagok jellemző módon a kapcsolódó nemzeti szövetségek.
  • The European Consumers' Organization (BEUC) - Az európai fogyasztók szervezete, 40 független fogyasztói szervezet egyesülése.
  • European Banking Federation (FBE) - Az 1960-ban alakult szervezet az európai bankszektor érdekeit artikulálja a közösségen belül.
  • Federation of European Stock Exchanges (FESE) - Az európai tőzsdék szövetsége.
  • European Fund and Asset Management Association (EFAMA) - A befektetési szolgáltatók képviselőit tömöríti.
  • Federation of Risk Managers Association (FERMA) - A tagországok kockázatkezelői szövetségeink közös, európai szervezete. Több mint 4800 szervezetet képvisel rendkívül széles skálán a pénzügyi szolgáltatóktól az egészségügyi intézményekig.

A fenti összeállítás természetesen távolról sem tekinthető teljes körűnek, inkább csak ízelítőt kíván nyújtani az összetett uniós viszonyokról. Az érdeklődők számára további részletek állnak rendelkezésre a MABISZ Titkárságon.

Források:

- Az Európia Unió hivatalos honlapja (www.europa.eu)- How the European Union works (European documentation)- CEA Handbook: Insurance Lobbying in he European Union (2006)- Lékó Zoltán: A lobbizás szabályozása az Európai Unióban (Európai Tükör 2006. június)KONZULTÁCIÓS ELJÁRÁSEGYÜTTMŰKÖDÉSI ELJÁRÁSKÖZÖS DÖNTÉSI ELJÁRÁS

Vissza a lap tetejére