I. Szabályozok, tehát vagyok

Az angolszász jogrendszerekben komoly hagyományokra visszatekintő szabályozó hatóság (agency) koncepciója egyre inkább teret nyer egyes szupranacionális intézmények (ENSZ, OECD, EU) szervezeti struktúrájában is. Ennek ellenére maga a fogalom, és főleg a hatáskör kérdése még nehezen megfogható, a szabályozó hatóság sokszor különböző „álneveken” (ügynökség, felügyelet, hivatal, hatóság, testület, intézet, központ) jelenik meg, hatáskörei pedig tevékenységi specifikumaihoz igazodóan sokrétűek. Az Európai Unióban - például - jelenleg mintegy 20 agency-típusú szervezet működik az Európai Légiközlekedés-biztonsági Ügynökségtől kezdve az Európai Unió Testületeinek Fordító Központjáig. A szabályozó hatóság fogalma, rendszertani helye a magyar jogrendben igencsak hézagos. Számos olyan szervezetet találunk, amely több-kevesebb szabályozó funkciót lát el. Az Európai Unióhoz hasonlóan így hazánkban is olyan, egymástól gyökeresen eltérő tevékenységet folytató intézmények hozhatók ebből a szempontból „közös nevezőre”, mint - mondjuk - a PSZÁF és az Országos Borminősítő Intézet. A regulátor szervezetek és feladatköreik ágazati törvényekben nyertek szabályozást. Ezekben a jogalkotót nem jellemezte az intézményi absztrakcióra való törekvés, holott az egyes szabályozó hatóságok szerepe megragadható a hasonló szervezeti-működési keretekben is. A fogalom már megjelent a magyar jogrendszerben, azt említi az elektronikus hírközlésről szóló törvény a Nemzeti Hírközlési Hatóság kapcsán. A villamos energia határon keresztül történő szállításának szabályozásáról szóló kormányrendelet pedig egyértelműen kimondja, hogy az uniós jog szerinti szabályozó hatóság alatt a Magyar Energia Hivatalt kell érteni. Implicit módon a PSZÁF is „feltűnik” szabályozó hatóságként a tőkemegfelelési mutató számításáról szóló PM rendeletben. Egy dologgal azonban valamennyi jogszabály adós marad: a szabályozó hatóság fogalmának definiálásával. Erre e dolgozat keretei között nem vállalkozhatunk, a definíció néhány szükséges elemét azonban érdemes megvilágítani (a témával bővebben foglalkozik dr. Horváth M. Tamás: A szabályozó hatóság típusú közigazgatási szervek szabályozási koncepciója; Magyar Közigazgatás. 2004. 7.):

- A szabályozó hatóságok rendeltetése a verseny (nem versenyjogi értelemben vett) szabadságának biztosítása és a versenyfeltételek biztosításához szükséges állami szerepek érvényesítése.

- A nagyobb szektorokban működő szabályozó hatóságok tipikusan a kormány irányítása alatt állnak, meghatározott jogosítványokban testet öltő felügyeletüket miniszter látja el. A kormány irányítási hatalma azonban korlátozott, hiszen a szabályozó hatóságok a jogszabályokban meghatározott feladatkörükben - ide nem értve a miniszteri felügyeleti jogosítványok gyakorlásából fakadó feladatokat - nem utasíthatóak.

- Szervezeti berendezkedésük általában nem követi a hagyományosnak mondható hivatali struktúrát. A stratégiai döntések meghozatala elválhat az államigazgatási aktusok kiadmányozási rendjétől.

- A szabályozó hatóságok az egyedi államigazgatási aktusokon kívüli regulátor szerepüket nagyon sok másfajta közigazgatási, illetve az adott területhez illeszkedő szakmai tevékenység révén is betöltik.

- A szabályozó hatóságok feladatkörével összefüggésben szabályozáspolitikát valósítanak meg, amely nem önmagában álló, hanem a stratégia megvalósítását szolgáló tevékenység.

- A szabályozó hatóságok fogyasztóvédelmi tevékenységet folytatnak. Mivel viszonylag kevés, ám nagy kapacitású ügyfelük van, így az azok működéséről szerzett tapasztalataik alkalmassá teszik őket arra, hogy a fogyasztóknak biztosítsák az információk hozzáférését a felelős döntés meghozatala érdekében, illetve fellépjenek a piactorzító jelenségekkel szemben.

- A szabályozó hatóság elláthat árszabályozási feladatokat, amennyiben erre hatásköre van.

II. Az ajánlás mint szabályozó hatósági funkció

A PSZÁF, mint szabályozó hatóság, működési céljának összegzése érdekében a szervezet stratégiai céljait kell megvizsgálnunk. A PSZÁF Felügyeleti Tanácsa által elfogadott, a „Hatékony felügyelet” címet viselő stratégia megfogalmazásának az volt a célja, hogy a PSZÁF „legyen felvértezett a belátható változásokra való felkészülés, és a beláthatatlan változásokra való reagálás képességével”. Az ajánlás a stratégiában tételezett fő cselekvési irányokon belül különösen hatékonyan segítheti elő a folyamatos és tartalmi felügyelet (IV. 1. 2.), az uniós szabályok implementálása (IV. 1. 5.), valamint a piac átláthatóbb működésének aktív befolyásolása (IV. 1. 6.) megvalósítását. A Felügyeleti Tanács kizárólagos hatáskörébe tartozik a PSZÁF jogalkalmazási gyakorlatának alapjait ismertető ajánlás kiadása, amelynek az ágazati törvények hatálya alá tartozó szervezetekre, személyekre nézve kötelező ereje nincs, rendeltetése a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése. A jogszabályi rendelkezés - 1999. CXXIV. törvény 9/C. § (1) bekezdés c) pont - a szabályozó hatóság fentebb vázolt fogalmi bizonytalanságainak kitűnő példája, hiszen akár a „jogalkalmazási gyakorlat alapjai”, akár a „jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése” kitétel egzakt levezetése gyakorlatilag lehetetlen jogászi feladat. Ez a megállapítás azonban mégsem a pontatlan jogalkotói munkára, sokkal inkább a szabályozó hatóság koncepciójának térnyerésére utal. A PSZÁF státustörvénye egyértelműen jelzi a „kvázi normaalkotás” szükségességét, de többet nem tehet. Néhány kísérlet történt a „kétharmados” jogalkotási törvény ilyen irányú módosítására, azonban ezek különböző indokokkal és különböző fázisban rendre elbuktak. Pedig a konszenzus szükségességére egyre többen hívják fel a figyelmet annak érdekében, hogy a szabályozó hatóságok módot kaphassanak a technikai, illetve értelmező normaalkotásra. Az ideális állapot persze az lenne, ha mindezt megelőzné a szabályozó hatóság intézménytípusának absztrakt törvényi megalapozása. (Lásd például: dr. Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai, 169-173. oldal.) Mindazonáltal akár a felügyelt intézmények, akár a fogyasztók valószínűleg kevéssé respektálnák, ha a PSZÁF holmi jogdogmatikai problémákra hivatkozva hárítaná el törvényi feladatai ellátását, stratégiai céljai teljesítését. Az ajánlás jó eszköz arra, hogy a jogkövető magatartást tanúsító, prudens módon működő (vagyis a piac túlnyomó részét kitevő) pénzügyi szervezetek olyan zsinórmértéket kapjanak egyes kérdésekben, amelyek követése saját érdekük. A jogalkalmazásnak ugyanis a jogérvényesítéssel (kikényszerítéssel) egyenrangú fogalmi eleme az önkéntes jogkövetés is. Az ajánlások nagy előnye, hogy abban kihasználható a PSZÁF és a pénzügyi szervezetek tudásából, tapasztalatából eredő szinergia, és az így kialakult „norma” sokszor hatékonyabb lehet, mint az önszabályozás, vagy a gyakori jogszabály-módosítás. Ezt indíthatja a pénzügyi szervezeteket arra, hogy „kötelező erő” nélkül is figyelembe vegyék az ajánlás tartalmát. Természetesen arra is van lehetőség, hogy a pénzügyi szervezet az ajánlás tartalmát szabályzatai részévé tegye. Ennek ugyan megvan az a „kellemetlen” következménye, hogy ebben az esetben a szabályzat megsértése intézkedést, szankciót vonhat maga után, viszont a pénzügyi szervezet ebben az esetben elmondhatja - sőt, akár hirdetheti is - magáról, hogy valamely eljárása megfelel a PSZÁF Felügyeleti Tanácsa vonatkozó ajánlásának. A ajánlás be nem tartása esetén nem alkalmazható jogkövetkezmény (az ajánlás „tökéletlenségének”) érve pedig azért nem maradéktalanul helytálló, mert a gyakorlati tapasztalatok szerint a szankcióval fenyegetett jogszabálysértés sem eredményez hiánytalan jogkövetést. Az ajánlás tehát formálisan a jogforrási hierarchián kívül helyezkedik el, ám e látszólagos hátrány előnyt is jelenthet. Az ajánlás tárgyában született jogszabály hatályba lépésével ugyanis nem következhet be formális derogáció. Ez azt jelenti, hogy önmagában a jogszabály hatályba lépésével az ajánlás nem veszti hatályát, illetve a jogszabály ajánlás hatályon kívül helyezéséről nem rendelkezhet. Az ajánlás tehát segítséget nyújthat a tárgyban immár hatályos jogszabály értelmezéséhez. Természetesen a PSZÁF Felügyeleti Tanácsának ügyelnie kell arra, hogy a jogszabállyal ellentétes ajánlás ne maradjon hatályban, azaz a materiális derogációt érvényesítenie kell. (Az ajánlás kiadásától visszavonásáig hatályos.) A PSZÁF jelentős szakmai sikereként értékelhető, hogy „a pénztári befektetési teljesítmények nyilvánosságra hozatala során alkalmazandó elvekről” szóló 1/2005. számú ajánlás nyolc javaslatából öt a magánnyugdíjpénztárak, valamint az önkéntes kölcsönös nyugdíjpénztárak befektetési és gazdálkodási tevékenységéről szóló - 2006. január 1. napjával módosított -kormányrendeletekben kodifikálásra került. A szabályozó hatósági funkciót betöltő ajánlás tehát alkalmas arra is, hogy egy még kiforratlan értelmezési, technikai kérdésben a koherens jogszabályalkotás előkészítője, „próbaköve” legyen. A PSZÁF Felügyeleti Tanácsa ezért olyan döntést hozott, hogy szabályozási hatósági funkciója alapján, stratégiai céljai megvalósítása érdekében minden olyan kérdésről ajánlást ad ki, ahol a szabályozás tárgya nem követeli meg feltétlenül a jogszabályalkotást. A PSZÁF eddigi tapasztalatai kedvezőek az ajánlások kiadásáról, elfogadottságáról. A pénzügyi szervezetek, illetve érdekképviseleti szerveik bevonásával (az interneten keresztül, jelszóval történő hozzáféréssel) biztosított az ajánlás-tervezetek konzultációja. Az Európai Unió szervezetében napi gyakorlatnak tekinthető konzultációs technika több, mint a véleményezés, de kevesebb, mint az egyeztetés. Lehetőséget nyújt arra, hogy a PSZÁF koncepcionális kérdésekben újabb csatornán keresztül folytathasson magas szintű szakmai párbeszédet a pénzügyi piac szereplőivel. A konzultációk sikerét bizonyítja, hogy a Felügyelet immár egyes általa kezdeményezett jogszabály-módosítási javaslatoknál is sikerrel használja ezt a kommunikációs csatornát.

A szerző a Felügyeleti Tanács titkára

Az írás eredetileg a 2006. márciusi PSZÁF Hírlevélben jelent meg

FIGYELMÉBE AJÁNLJUK

Vissza a lap tetejére