Szabályozó hatósági funkció a Felügyeleti Tanács ajánlásaiban

Dr Fortolóczki István

A felügyelés, mint sajátos hatáskör létrejötte óta viszonylag kevés szó esett a PSZÁF szabályozó hatósági funkciójáról. A Felügyeleti Tanács által kiadott ajánlások - a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelésével - egyre inkább e komplex tevékenység jelentős pillérévé válnak. Az írás bemutatja az ajánlások lehetséges szerepét a PSZÁF stratégiájának végrehajtásában és vázolja a még feloldatlan fogalmi, rendszertani kérdéseket is.

Szabályozó hatósági funkció a Felügyeleti Tanács ajánlásaiban

I. Szabályozok, tehát vagyok

Az angolszász jogrendszerekben komoly hagyományokra visszatekintő szabályozó hatóság (agency) koncepciója egyre inkább teret nyer egyes szupranacionális intézmények (ENSZ, OECD, EU) szervezeti struktúrájában is. Ennek ellenére maga a fogalom, és főleg a hatáskör kérdése még nehezen megfogható, a szabályozó hatóság sokszor különböző „álneveken” (ügynökség, felügyelet, hivatal, hatóság, testület, intézet, központ) jelenik meg, hatáskörei pedig tevékenységi specifikumaihoz igazodóan sokrétűek. Az Európai Unióban - például - jelenleg mintegy 20 agency-típusú szervezet működik az Európai Légiközlekedés-biztonsági Ügynökségtől kezdve az Európai Unió Testületeinek Fordító Központjáig. A szabályozó hatóság fogalma, rendszertani helye a magyar jogrendben igencsak hézagos. Számos olyan szervezetet találunk, amely több-kevesebb szabályozó funkciót lát el. Az Európai Unióhoz hasonlóan így hazánkban is olyan, egymástól gyökeresen eltérő tevékenységet folytató intézmények hozhatók ebből a szempontból „közös nevezőre”, mint - mondjuk - a PSZÁF és az Országos Borminősítő Intézet. A regulátor szervezetek és feladatköreik ágazati törvényekben nyertek szabályozást. Ezekben a jogalkotót nem jellemezte az intézményi absztrakcióra való törekvés, holott az egyes szabályozó hatóságok szerepe megragadható a hasonló szervezeti-működési keretekben is. A fogalom már megjelent a magyar jogrendszerben, azt említi az elektronikus hírközlésről szóló törvény a Nemzeti Hírközlési Hatóság kapcsán. A villamos energia határon keresztül történő szállításának szabályozásáról szóló kormányrendelet pedig egyértelműen kimondja, hogy az uniós jog szerinti szabályozó hatóság alatt a Magyar Energia Hivatalt kell érteni. Implicit módon a PSZÁF is „feltűnik” szabályozó hatóságként a tőkemegfelelési mutató számításáról szóló PM rendeletben. Egy dologgal azonban valamennyi jogszabály adós marad: a szabályozó hatóság fogalmának definiálásával. Erre e dolgozat keretei között nem vállalkozhatunk, a definíció néhány szükséges elemét azonban érdemes megvilágítani (a témával bővebben foglalkozik dr. Horváth M. Tamás: A szabályozó hatóság típusú közigazgatási szervek szabályozási koncepciója; Magyar Közigazgatás. 2004. 7.):

- A szabályozó hatóságok rendeltetése a verseny (nem versenyjogi értelemben vett) szabadságának biztosítása és a versenyfeltételek biztosításához szükséges állami szerepek érvényesítése.

- A nagyobb szektorokban működő szabályozó hatóságok tipikusan a kormány irányítása alatt állnak, meghatározott jogosítványokban testet öltő felügyeletüket miniszter látja el. A kormány irányítási hatalma azonban korlátozott, hiszen a szabályozó hatóságok a jogszabályokban meghatározott feladatkörükben - ide nem értve a miniszteri felügyeleti jogosítványok gyakorlásából fakadó feladatokat - nem utasíthatóak.

- Szervezeti berendezkedésük általában nem követi a hagyományosnak mondható hivatali struktúrát. A stratégiai döntések meghozatala elválhat az államigazgatási aktusok kiadmányozási rendjétől.

- A szabályozó hatóságok az egyedi államigazgatási aktusokon kívüli regulátor szerepüket nagyon sok másfajta közigazgatási, illetve az adott területhez illeszkedő szakmai tevékenység révén is betöltik.

- A szabályozó hatóságok feladatkörével összefüggésben szabályozáspolitikát valósítanak meg, amely nem önmagában álló, hanem a stratégia megvalósítását szolgáló tevékenység.

- A szabályozó hatóságok fogyasztóvédelmi tevékenységet folytatnak. Mivel viszonylag kevés, ám nagy kapacitású ügyfelük van, így az azok működéséről szerzett tapasztalataik alkalmassá teszik őket arra, hogy a fogyasztóknak biztosítsák az információk hozzáférését a felelős döntés meghozatala érdekében, illetve fellépjenek a piactorzító jelenségekkel szemben.

- A szabályozó hatóság elláthat árszabályozási feladatokat, amennyiben erre hatásköre van.

II. Az ajánlás mint szabályozó hatósági funkció

A PSZÁF, mint szabályozó hatóság, működési céljának összegzése érdekében a szervezet stratégiai céljait kell megvizsgálnunk. A PSZÁF Felügyeleti Tanácsa által elfogadott, a „Hatékony felügyelet” címet viselő stratégia megfogalmazásának az volt a célja, hogy a PSZÁF „legyen felvértezett a belátható változásokra való felkészülés, és a beláthatatlan változásokra való reagálás képességével”. Az ajánlás a stratégiában tételezett fő cselekvési irányokon belül különösen hatékonyan segítheti elő a folyamatos és tartalmi felügyelet (IV. 1. 2.), az uniós szabályok implementálása (IV. 1. 5.), valamint a piac átláthatóbb működésének aktív befolyásolása (IV. 1. 6.) megvalósítását. A Felügyeleti Tanács kizárólagos hatáskörébe tartozik a PSZÁF jogalkalmazási gyakorlatának alapjait ismertető ajánlás kiadása, amelynek az ágazati törvények hatálya alá tartozó szervezetekre, személyekre nézve kötelező ereje nincs, rendeltetése a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése. A jogszabályi rendelkezés - 1999. CXXIV. törvény 9/C. § (1) bekezdés c) pont - a szabályozó hatóság fentebb vázolt fogalmi bizonytalanságainak kitűnő példája, hiszen akár a „jogalkalmazási gyakorlat alapjai”, akár a „jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése” kitétel egzakt levezetése gyakorlatilag lehetetlen jogászi feladat. Ez a megállapítás azonban mégsem a pontatlan jogalkotói munkára, sokkal inkább a szabályozó hatóság koncepciójának térnyerésére utal. A PSZÁF státustörvénye egyértelműen jelzi a „kvázi normaalkotás” szükségességét, de többet nem tehet. Néhány kísérlet történt a „kétharmados” jogalkotási törvény ilyen irányú módosítására, azonban ezek különböző indokokkal és különböző fázisban rendre elbuktak. Pedig a konszenzus szükségességére egyre többen hívják fel a figyelmet annak érdekében, hogy a szabályozó hatóságok módot kaphassanak a technikai, illetve értelmező normaalkotásra. Az ideális állapot persze az lenne, ha mindezt megelőzné a szabályozó hatóság intézménytípusának absztrakt törvényi megalapozása. (Lásd például: dr. Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai, 169-173. oldal.) Mindazonáltal akár a felügyelt intézmények, akár a fogyasztók valószínűleg kevéssé respektálnák, ha a PSZÁF holmi jogdogmatikai problémákra hivatkozva hárítaná el törvényi feladatai ellátását, stratégiai céljai teljesítését. Az ajánlás jó eszköz arra, hogy a jogkövető magatartást tanúsító, prudens módon működő (vagyis a piac túlnyomó részét kitevő) pénzügyi szervezetek olyan zsinórmértéket kapjanak egyes kérdésekben, amelyek követése saját érdekük. A jogalkalmazásnak ugyanis a jogérvényesítéssel (kikényszerítéssel) egyenrangú fogalmi eleme az önkéntes jogkövetés is. Az ajánlások nagy előnye, hogy abban kihasználható a PSZÁF és a pénzügyi szervezetek tudásából, tapasztalatából eredő szinergia, és az így kialakult „norma” sokszor hatékonyabb lehet, mint az önszabályozás, vagy a gyakori jogszabály-módosítás. Ezt indíthatja a pénzügyi szervezeteket arra, hogy „kötelező erő” nélkül is figyelembe vegyék az ajánlás tartalmát. Természetesen arra is van lehetőség, hogy a pénzügyi szervezet az ajánlás tartalmát szabályzatai részévé tegye. Ennek ugyan megvan az a „kellemetlen” következménye, hogy ebben az esetben a szabályzat megsértése intézkedést, szankciót vonhat maga után, viszont a pénzügyi szervezet ebben az esetben elmondhatja - sőt, akár hirdetheti is - magáról, hogy valamely eljárása megfelel a PSZÁF Felügyeleti Tanácsa vonatkozó ajánlásának. A ajánlás be nem tartása esetén nem alkalmazható jogkövetkezmény (az ajánlás „tökéletlenségének”) érve pedig azért nem maradéktalanul helytálló, mert a gyakorlati tapasztalatok szerint a szankcióval fenyegetett jogszabálysértés sem eredményez hiánytalan jogkövetést. Az ajánlás tehát formálisan a jogforrási hierarchián kívül helyezkedik el, ám e látszólagos hátrány előnyt is jelenthet. Az ajánlás tárgyában született jogszabály hatályba lépésével ugyanis nem következhet be formális derogáció. Ez azt jelenti, hogy önmagában a jogszabály hatályba lépésével az ajánlás nem veszti hatályát, illetve a jogszabály ajánlás hatályon kívül helyezéséről nem rendelkezhet. Az ajánlás tehát segítséget nyújthat a tárgyban immár hatályos jogszabály értelmezéséhez. Természetesen a PSZÁF Felügyeleti Tanácsának ügyelnie kell arra, hogy a jogszabállyal ellentétes ajánlás ne maradjon hatályban, azaz a materiális derogációt érvényesítenie kell. (Az ajánlás kiadásától visszavonásáig hatályos.) A PSZÁF jelentős szakmai sikereként értékelhető, hogy „a pénztári befektetési teljesítmények nyilvánosságra hozatala során alkalmazandó elvekről” szóló 1/2005. számú ajánlás nyolc javaslatából öt a magánnyugdíjpénztárak, valamint az önkéntes kölcsönös nyugdíjpénztárak befektetési és gazdálkodási tevékenységéről szóló - 2006. január 1. napjával módosított -kormányrendeletekben kodifikálásra került. A szabályozó hatósági funkciót betöltő ajánlás tehát alkalmas arra is, hogy egy még kiforratlan értelmezési, technikai kérdésben a koherens jogszabályalkotás előkészítője, „próbaköve” legyen. A PSZÁF Felügyeleti Tanácsa ezért olyan döntést hozott, hogy szabályozási hatósági funkciója alapján, stratégiai céljai megvalósítása érdekében minden olyan kérdésről ajánlást ad ki, ahol a szabályozás tárgya nem követeli meg feltétlenül a jogszabályalkotást. A PSZÁF eddigi tapasztalatai kedvezőek az ajánlások kiadásáról, elfogadottságáról. A pénzügyi szervezetek, illetve érdekképviseleti szerveik bevonásával (az interneten keresztül, jelszóval történő hozzáféréssel) biztosított az ajánlás-tervezetek konzultációja. Az Európai Unió szervezetében napi gyakorlatnak tekinthető konzultációs technika több, mint a véleményezés, de kevesebb, mint az egyeztetés. Lehetőséget nyújt arra, hogy a PSZÁF koncepcionális kérdésekben újabb csatornán keresztül folytathasson magas szintű szakmai párbeszédet a pénzügyi piac szereplőivel. A konzultációk sikerét bizonyítja, hogy a Felügyelet immár egyes általa kezdeményezett jogszabály-módosítási javaslatoknál is sikerrel használja ezt a kommunikációs csatornát.

A szerző a Felügyeleti Tanács titkára

Az írás eredetileg a 2006. márciusi PSZÁF Hírlevélben jelent meg

Vissza a lap tetejére
FIGYELMÉBE AJÁNLJUK

Utolsó frissítés dátuma: